Aanbesteden schoolboeken door scholen. Kans of bedreiging?

woensdag, 9 juli 2008

De kabinetsmaatregel om vanaf 2009 de schoolboeken door de scholen in het voortgezet onderwijs gratis ter beschikking te stellen aan de ouders, heeft veel stof doen opwaaien. Om dit goed uit te voeren, zijn de meeste scholen verplicht het lesmateriaal aan te besteden volgens de richtlijnen van het Europees aanbestedingsrecht. De onrust die dit met zich meebrengt, is groot.

De markt, zowel de uitgevers als de educatief specialisten (de leveranciers), schreeuwen moord en brand en geven aan absoluut niet op de kabinetsmaatregel te zitten wachten. Hiermee is een bijzondere situatie ontstaan. De politiek en de burger willen verandering in de markt voor schoolboeken. De hoofdrolspelers in de markt - scholen, uitgevers en educatief specialisten - willen liever alles bij het oude laten. In de media heeft de nadruk sterk gelegen op het uitleggen wat Europees aanbesteden nu precies inhoudt. Daarnaast is uitvoerig aangetoond welke onmogelijkheden deze aanbestedingswijze met zich meebrengt. Wij willen hier graag de ietwat negatieve teneur ombuigen. Hiertoe willen we teruggaan naar de uitgangspunten die het kabinet bewogen heeft deze stap in te voeren op deze wijze. Van daaruit tonen we in de vorm van vier scenario’s aan wat nu juist de kansen zijn die het Europees aanbesteden voor het inkopen van schoolboeken met zich meebrengt.

Marktwerking

De insteek van het kabinet is om de marktwerking voor educatieve boeken te stimuleren. Mede op basis van een onderzoek van PWC is geconstateerd dat de prijsstijgingen in deze sector niet meer in verhouding staan tot de inkomensstijgingen van ouders met schoolgaande kinderen. Gebleken is dat de specifieke structuur van vraag en aanbod in de schoolboekenmarkt op dit moment niet in staat is dit tegen te gaan. Uitgevers stellen het aanbod vast, scholen kiezen hieruit een selectie, ouders betalen hiervoor de rekening aan distributeurs of boekhandels. Degene die bepaalt, de school, is op dit moment niet degene die betaalt. Met andere woorden: de prikkel tot efficiency of besparing is volledig afwezig. Door de scholen verantwoordelijk te maken voor de aanschaf van boeken wordt beoogd een omslag in het denken te bewerkstelligen. Wie bepaalt gaat nu wél betalen. Meer dan te focussen op de vraag hoe er Europees aanbesteed moet worden gaat het er nu om hoe scholen een omslag gaan bewerkstelligen van aanbod gestuurd educatieve boeken inkopen naar vraaggestuurd.

Het Europees aanbesteden is een wettelijke verplichting voor de overheid en dus ook voor het voortgezet onderwijs. Hiermee wordt veel discussie voorkomen over de wijze waarop de educatieve boeken ingekocht dienen te worden. In alle openheid kan, intern binnen scholen maar ook extern naar marktpartijen, uitgelegd worden dat het anders gaat worden. In welke mate hangt nu mede af van de doelstellingen van individuele scholen. Is er sprake van een kans of van een bedreiging? Hoe ga je om met verandering?

Wij voorzien in eerste instantie een neiging bij veel scholen om zoveel mogelijk alles bij hetzelfde te laten. Denken vanuit een bedreiging dus. Dat kan binnen het aanbestedingsrecht, maar op termijn zal duidelijk worden dat er iets onomkeerbaars heeft plaats gevonden. De houding naar de markt verandert definitief; de school is nu eindelijk klant en zal uitgevers en distributeurs voor het eerst zien als de partijen die het al jaren zijn, namelijk commerciële leveranciers.

Scholen worden gedwongen na te denken over de aanschaf van boeken, en daarmee over de markt en de concurrentiepositie waarbinnen deze aangeschaft dienen te worden. Ook zal er gekeken worden naar de kostenvoordelen die er te behalen zijn en bovenal hoe de aansluiting te bewerkstelligen valt tussen het aan te schaffen product (het lesboek) en de leerdoelstelling van de betreffende school.

Hierdoor ontstaat bij scholen vanzelf de situatie waarin er vanuit kansen wordt gedacht. Dat wil zeggen: de kans om de voor een docent belangrijke onderwerpen in een lesmethode voor te schrijven aan de markt. Maar, ook de kans om met de door slim inkopen vrij gekomen gelden extra lesondersteunende materialen aan te schaffen zoals smartboards.

Ook binnen het Europees aanbesteden geldt als uitgangspunt dat hij die betaalt uiteindelijk bepaalt. Door de juiste aanbestedingsstrategie te koppelen aan de uitgangspunten van de school situatie en leerdoelstellingen zal nooit een verkeerd leveranciers- of schoolboekenconcept voortvloeien. Geen organisatie is slechter geworden door regelmatig na te denken over de overall strategie, de keuzes die daaruit volgen voor de organisatie en de gevolgen van deze keuzes vertaald naar de manier van bedrijfsvoering. Integendeel. Zowel binnen bedrijfsleven, zorg en overheid is dit dagelijks aan de orde. Waarom zou dit bij scholen niet het geval kunnen zijn?

Huidige markt

Voordat we de mogelijkheden binnen de aanbestedingsstrategieën in kaart brengen, eerst een overzicht van de huidige markt aan leverancierszijde. Er zijn educatief specialisten en uitgeverijen. De educatief specialisten hebben veruit het grootste marktaandeel. Zij vervullen de rol van distributeur en verlenen diensten aan scholen op het gebied van voorraad en logistiek. Landelijk zijn er slechts twee grote spelers met een geschat gezamenlijk marktaandeel van 60 tot 70%. Regionaal telt Nederland nog zo’n 25 educatief specialisten, variërend van middelgrote tot kleine ondernemingen. De educatief specialisten zijn belangrijk voor de directe aanschaf van lesboeken aangezien zij verschillende uitgeverijen aan zich kunnen binden. Van de in educatieve boeken gespecialiseerde uitgeverijen bestaan er in Nederland nog vier met een geschat marktaandeel van 90% (!). De uitgeverijen ontwikkelen leermethodes, geven lesboeken uit en leveren aan educatief specialisten en/of boekhandels. Met andere woorden, de totale markt in Nederland op het gebied van educatieve boeken bestaat feitelijk uit zes organisaties, twee educatief specialisten en vier uitgeverijen. Wederom: kans of bedreiging? Vanuit inkoop- en aanbestedingsperspectief duidelijk een bedreiging.

De scholen hebben de laatste jaren ook niet stil gestaan. Veel fusies en samenwerkingsverbanden zijn inmiddels geformaliseerd. Het kleine dorpsschooltje van vroeger is veelal een onderdeel van een groter verband verderop in de stad. Lokaal en regionaal vindt veel samenwerking plaats. Aan kennisdeling en –uitwisseling tussen vaksecties is in het informatietijdperk ook op scholen mondjesmaat gedaan. Hier liggen met andere woorden kansen. Zo is het overigens ook beoogd door de politiek. De individuele burger kan geen vuist maken in de leveranciersmarkt, maar het gebundelde volume van scholen en vaksecties wel. Het Europees aanbestedingsrecht biedt ook binnen deze gebundelde inkoopvorm voldoende waarborgen om de individuele keuzevrijheid van een school te handhaven. Scholen hebben daarnaast nog een specifiek kenmerk, namelijk de aanwezigheid van een intern- dan wel extern boekenfonds. Voor degenenen met een extern boekenfonds is er al geen weg meer terug. Zij moeten gaan nadenken over hoe de markt benaderd dient te worden. Voor de interne boekenfondsen is er nog steeds een keuze: blijft het boekenfonds in eigen beheer of niet?

Aan de hand van een viertal scenario’s willen we hier laten zien hoe scholen in de aanbestedingsstrategie kunnen handelen met als uitgangspunt het behoud van de eigen doelstellingen als organisatie. Wij schrijven hier vanuit het perspectief van de school als aanbestedingspichtige organisatie. Wij realiseren ons terdege dat er verschil in benadering en belangen kan bestaan tussen enerzijds schoolbestuur, schoolleiding en vaksecties. Deze onderverdeling vergt echter een te gedetailleerde benadering.

Scenario 1: Vraaggestuurde marktbenadering

Hierin staan de school en de geformuleerde leerdoelstellingen centraal. In een functionele beschrijving wordt aangegeven wat de school wil hebben en hoe zij dat gehad willen hebben. Er wordt met andere woorden een klantspecifieke oplossing gevraagd. Dit scenario leent zich prima voor scholen waarin veel aandacht wordt geschonken aan eigen ontwikkeling van docenten en waar het gebruik van nieuwe (digitale) leermiddelen gestimuleerd wordt. De kenmerken van deze aanbestedingsstrategie zijn een grote verandering in de markt benadering en in lesmethoden. In de aanbesteding wordt al vastgelegd dat door eigen docenten ontwikkelde lesmethodieken beschikbaar gesteld dienen te worden. In de gunning wordt vervolgens extra gelet op prijs, flexibiliteit en kwaliteit. Prijs is hier van belang, om binnen het gestelde budget te blijven. Flexibiliteit geldt vooral de mate waarin een leverancier tegemoet kan komen aan de eis verschillende methoden te leveren en ook nog eens gedurende de looptijd van de overeenkomst nieuw ontwikkelde lesmethoden te leveren. Kwaliteit speelt een rol aangezien het de school is die vraagt en bepaald. Van de vier scenario’s is dit de meeste tijdsintensieve vorm van aanbesteden.

Scenario 2: Besteedbaar budget

Hier geldt als uitgangspunt in de aanbesteding het maximum budget dat beschikbaar wordt gesteld, oftewel € 316 per leerling. Aan de marktpartijen wordt eenvoudig gevraagd welke producten (lesmethoden) en diensten (distributie en logistiek) zij voor dit bedrag kunnen leveren. In dit scenario spelen de leveranciers (waarschijnlijk educatief specialisten) een grote en bepalende rol met betrekking tot de keuze van lesmethoden. Op zich lijkt dit schokkend, maar de praktijk kenmerkt zich ook door een verregaande bemoeienis van deze specialisten in het vaststellen van leerdoelstellingen op scholen eenvoudig omdat zij over het totaal overzicht beschikken van het aanbod. Het voordeel dat deze wijze van aanbesteden biedt is dat verrassingen in kosten uitgesloten worden. In de gunning zal aandacht geschonken worden aan kwaliteit en flexibiliteit. Wat kun je bieden voor dit bedrag, waarbij de minimum kwaliteit gegarandeerd blijft omdat hij al omschreven is in het programma van eisen.

Scenario 3: Laagste prijs

Dit lijkt op scenario 2 maar kent een geheel andere invalshoek. In scenario 2 wordt het budget gekoppeld aan te verwachten producten en dienstverlening. Het bedrag wordt genoemd en er wordt aangegeven wat er in grote lijnen voor terug wordt verwacht. In dit scenario wordt het budget niet als uitgangspunt genomen maar de kwaliteit en de eisen aan de dienstverlening. Deze worden uitgeschreven, dit willen we en vervolgens wordt de markt gevraagd wat het gaat kosten. De laagste prijs wint. Dit scenario wordt gekenmerkt door verandering in lesmethodiek, namelijk aanbod gestuurd en lage kosten, prijs is bepalend voor gunning. Het voordeel van dit scenario voor een school zit in de vermoedelijk lage kosten. Indien de totaalprijs onder de gebudgetteerde € 316 per leerling komt vloeit dit extra bedrag naar de school terug. Hiermee kunnen zij bijvoorbeeld de ontwikkeling door eigen docenten van specifieke lesmethodieken financieren. De recente uitspraak door de Europese Commissie dat leraren de boeken met naam en ISBN nummer kunnen omschrijven in een Europese aanbestedingsprocedure versterkt het scenario laagste prijs. De gewenste boeken en lesmethoden worden exact omschreven evenals de gevraagde dienstverlening en gunning vindt plaats op de laagste prijs waarbij de € 316 per leerling als bovengrens geldt. De aan te bevelen aanbestedingsvorm kan zelfs een veiling zijn. Selectie op onderdelen als compleetheid aanbod en minimum service niveau en gunning vervolgens op prijs in competitie met andere aanbieders. Overigens is het niet aan de Commissie om de wet te interpreteren maar aan het Hof. Uitspraken van de commissie zijn soft law en zullen door kort geding rechters hoogst waarschijnlijk wel gevolgd worden maar de Hoge Raad en zeker het EG Hof negeren deze uitspraken.

Dit lijkt op scenario 2 maar kent een geheel andere invalshoek. In scenario 2 wordt het budget gekoppeld aan te verwachten producten en dienstverlening. Het bedrag wordt genoemd en er wordt aangegeven wat er in grote lijnen voor terug wordt verwacht. In dit scenario wordt het budget niet als uitgangspunt genomen maar de kwaliteit en de eisen aan de dienstverlening. Deze worden uitgeschreven, dit willen we en vervolgens wordt de markt gevraagd wat het gaat kosten. De laagste prijs wint. Dit scenario wordt gekenmerkt door verandering in lesmethodiek, namelijk aanbod gestuurd en lage kosten, prijs is bepalend voor gunning. Het voordeel van dit scenario voor een school zit in de vermoedelijk lage kosten. Indien de totaalprijs onder de gebudgetteerde € 316 per leerling komt vloeit dit extra bedrag naar de school terug. Hiermee kunnen zij bijvoorbeeld de ontwikkeling door eigen docenten van specifieke lesmethodieken financieren. De recente uitspraak door de Europese Commissie dat leraren de boeken met naam en ISBN nummer kunnen omschrijven in een Europese aanbestedingsprocedure versterkt het scenario laagste prijs. De gewenste boeken en lesmethoden worden exact omschreven evenals de gevraagde dienstverlening en gunning vindt plaats op de laagste prijs waarbij de € 316 per leerling als bovengrens geldt. De aan te bevelen aanbestedingsvorm kan zelfs een veiling zijn. Selectie op onderdelen als compleetheid aanbod en minimum service niveau en gunning vervolgens op prijs in competitie met andere aanbieders. Overigens is het niet aan de Commissie om de wet te interpreteren maar aan het Hof. Uitspraken van de commissie zijn en zullen door kort geding rechters hoogst waarschijnlijk wel gevolgd worden maar de Hoge Raad en zeker het EG Hof negeren deze uitspraken.

Scenario 4: Minimale verandering

In dit scenario gaat het erom een uitvraag te doen naar een zo compleet mogelijk assortiment. . Om zo min mogelijk voor de onderwijs instelling te veranderen moet gevraagd worden de huidige en bestaande lesmethode te kunnen kopen dan wel huren. Dit scenario kenmerkt zich door minimale verandering in lesmethodiek maar zal in de praktijk kostbaar blijken. Het grote verschil met scenario 1 zit hem erin dat in dit scenario er absoluut niet vanuit de eigen vraag gedacht wordt. Het gaat om de ruimheid en beschikbaarheid van keuze van assortiment die bepaald welke leverancier gewenst is. Vanuit het inkoopvak vergelijken wij dit scenario ook wel met ICT aankopen. Hierin willen veel organisaties ook de handen vrijhouden en vraagt men de tussenhandel zoveel mogelijke verschillende merken te willen leveren en te kunnen onderhouden. Het is dit laatste element wat in het geval van schoolboeken het scenario kostbaar zal maken. In de gunning wordt vooral gelet op de flexibiliteit, kwaliteit en bovenal de assortimentskeuze.

Tot slot

In deze scenariovormen komen een aantal belangrijke elementen naar voren. De school bepaald haar eigen uitgangssituatie, ook binnen een samenwerkingsvorm. Wat is belangrijk op welk moment voor een school? Van daaruit wordt de bijpassende aanbestedingsstrategie gezocht. Hopelijk is hiermee een grote angst voor het Europees aanbesteden weggenomen. Er is ook verschil in marktbenadering. Dit is gunstig voor de toekomst en zal helpen de vastgeroeste markt wat open te breken. De bovenstaande scenario’s gelden namelijk voor de scholen met huidige externe boekenfondsen. Deze komen allen terecht bij de tussenhandel, oftewel de educatief specialisten. Voor de scholen met interne boekenfondsen geldt nog een andere optie, namelijk het aanbesteden van uitgeverijen. In de praktijk zullen dit hele bewerkelijke aanbestedingen zijn die gegund dienen te gaan worden op assortimentskeuze en waarschijnlijk prijzen. In de toekomst biedt dit markttechnisch een extra voordeel, namelijk de opkomst van alternatieve distributeurs. Deze zullen zich niet toeleggen op de aanschaf van lesmateriaal maar uitsluitend op de aan- en afvoer hiervan. Een alternatief kan ook zijn dat uitgeverijen zich gaan toeleggen op meer distributie activiteiten. Wat het ook moge zijn, de kans op extra concurrentie wordt hiermee wel groter terwijl de kwaliteit gewaarborgd blijft. Ten slotte is van belang te noemen dat scholen de mogelijkheid geboden wordt het vak van docent aantrekkelijker te maken. Niet alleen door mogelijk een grotere bijdrage in de bepaling van de gewenste leerdoelstellingen en de daaraan gekoppelde lesmethodes. Maar juist en vooral door actief te sturen op ontwikkeling van eigen lesmethodes en de markt te vragen deze onder redelijke voorwaarden over te nemen en uit te laten geven.

In deze scenariovormen komen een aantal belangrijke elementen naar voren. De school bepaald haar eigen uitgangssituatie, ook binnen een samenwerkingsvorm. Wat is belangrijk op welk moment voor een school? Van daaruit wordt de bijpassende aanbestedingsstrategie gezocht. Hopelijk is hiermee een grote angst voor het Europees aanbesteden weggenomen. Er is ook verschil in marktbenadering. Dit is gunstig voor de toekomst en zal helpen de vastgeroeste markt wat open te breken. De bovenstaande scenario’s gelden namelijk voor de scholen met huidige externe boekenfondsen. Deze komen allen terecht bij de tussenhandel, oftewel de educatief specialisten. Voor de scholen met interne boekenfondsen geldt nog een andere optie, namelijk het aanbesteden van uitgeverijen. In de praktijk zullen dit hele bewerkelijke aanbestedingen zijn die gegund dienen te gaan worden op assortimentskeuze en waarschijnlijk prijzen. In de toekomst biedt dit markttechnisch een extra voordeel, namelijk de opkomst van alternatieve distributeurs. Deze zullen zich niet toeleggen op de aanschaf van lesmateriaal maar uitsluitend op de aan- en afvoer hiervan. Een alternatief kan ook zijn dat uitgeverijen zich gaan toeleggen op meer distributie activiteiten. Wat het ook moge zijn, de kans op extra concurrentie wordt hiermee wel groter terwijl de kwaliteit gewaarborgd blijft. Ten slotte is van belang te noemen dat scholen de mogelijkheid geboden wordt het vak van docent aantrekkelijker te maken. Niet alleen door mogelijk een grotere bijdrage in de bepaling van de gewenste leerdoelstellingen en de daaraan gekoppelde lesmethodes. Maar juist en door actief te sturen op ontwikkeling van eigen lesmethodes en de markt te vragen deze onder redelijke voorwaarden over te nemen en uit te laten geven.

Wij hebben dit artikel nadrukkelijk geschreven vanuit het perspectief van kansen en bedreigingen. Na inventarisatie van alle ter beschikking staande mogelijkheden voor scholen, ook binnen de Europese aanbestedingsregelgeving, komen wij tot de conclusie dat er sprake is van veel kansen voor het voortgezet onderwijs. Je moet er alleen wel in geloven en bovenal over willen nadenken.

Drs M.A. Prins MBA en Ing. L. Huisman zijn inkoopadviseurs bij DPA Supply Chain in Amsterdam. www.dpasupplychain.nl